Resolución del Defensor del Pueblo de España contra el proyecto regulador del Autoconsumo Energético

Defensor del Pueblo                              Recomendación de 4 de julio de 2014, formulada a la Secretaría de Estado de Energía Recomendación de 4 de julio de 2014, dirigida al Secretario de Estado de Energía, Ministerio de Industria,  Energía y Turismo,  sobre autoconsumo eléctrico y peaje de respaldo. Se   han   recibido   en   esta   Institución   numerosos   escritos   sobre   la   introducción   del   denominado «peaje   de   respaldo»   que   deberán   pagar   los   consumidores   de   energía   eléctrica   acogidos   a   lasmodalidades de autoconsumo de energía eléctrica. Bajo  el  concepto   de  autoconsumo  se  engloban   una   variedad   de  supuestos   en  que   la  energía eléctrica se produce en instalaciones conectadas en el interior de la red de consumidor o a través deuna   línea   directa,   con   generación   o   no   de   excedentes   a   la   red   eléctrica.   Para   los   consumidoresdomésticos la  modalidad  de suministro con autoconsumo más frecuente  tiene  lugar  a través  de lainstalación de placas fotovoltaicas. El autoconsumo se  regula  en  el artículo  9  de  la  Ley 24/2013,  de  26  de  diciembre, del Sector Eléctrico (LSE), donde se establece que las instalaciones que estén conectadas al sistema deberáncontribuir   a   la   cobertura   de   los   costes   y   servicios   del   sistema   eléctrico.   Además,   se   recoge   laobligación de inscribirse en el registro administrativo de autoconsumo de energía eléctrica, creado atal efecto en el Ministerio de Industria, Energía y Turismo. En su artículo 62, apartado 43, tipifica comoinfracción muy grave el incumplimiento de la obligación de registro, a la que puede corresponder unamulta de entre 6.000.001 y 60.000.000 de euros (artículo 67.1.a) de la LSE). Esa   Secretaría   de   Estado   elaboró   la   denominada   propuesta   de   Real   Decreto   por   el   que   se establece la regulación de las condiciones administrativas, técnicas y económicas de las modalidadesde suministro de energía eléctrica con autoconsumo y de producción con autoconsumo (en adelante,la propuesta). La propuesta establece una serie de obligaciones a los consumidores acogidos a lamodalidad  de  suministro  con  autoconsumo:  suscribir  el correspondiente   contrato  de  acceso con  laempresa distribuidora, registrar su instalación y pagar los peajes de acceso a la red. Los peajes sepagan por la «energía consumida procedente de la instalación de generación conectada en el interiorde   su   red».   Se   prevé   la   posibilidad   de   sanciones   para   el   caso   de   incumplimiento   de   estasobligaciones. En la propuesta de real decreto se clarifica que las obligaciones que establece la LSEsurgen con independencia de que el consumidor vierta a la red el excedente de energía producida yno   consumida.   Es   decir,   que   solo   estarían   exentas   de   las   obligaciones   de   pago   y   registro   lasinstalaciones totalmente aisladas. La propuesta de real decreto fue objeto de trámite de audiencia, y a la vista de las alegaciones recibidas está siendo valorada de nuevo en esa Secretaría de Estado para, en su caso, presentar unanueva propuesta que será sometida a un nuevo trámite de audiencia. La Comisión  Nacional de la Energía  (CNE) y la Comisión  Nacional de la Competencia  (CNC), actualmente  integradas  en  la  Comisión  Nacional de los  Mercados  y la  Competencia   (CNMC), hanemitido informes sobre el autoconsumo. El informe de la Comisión Nacional de la Energía considera que el establecimiento de un «peaje de respaldo» imposibilita el desarrollo del autoconsumo en la práctica, a la vez que supone un tratodiscriminatorio   con   respecto   al   resto   de   los   consumidores   que   adopten   medidas   de   eficienciaenergética  con  el fin de  reducir su consumo. Además, entiende  que los  conceptos por los que  seimputa un peaje a la energía autoconsumida no están justificados, pues tendrían que reducirse delimporte   del   «peaje   de   respaldo»   los   beneficios   sociales   que   aporta   el   autoconsumo.   Entre   losbeneficios   sociales   menciona   la   reducción   de   las   inversiones   en   el   sistema   (por   las   menorescongestiones de la red y las menores necesidades de capacidad instalada en generación), la menordependencia energética, así como el menor impacto medioambiental de las actividades eléctricas. Ajuicio de la Comisión, la propuesta sacrifica la eficiencia económica a medio y largo plazo en aras dela   sostenibilidad   económica   a   corto   plazo,   entendida   como   recuperación   de   costes   en   gran   partehundidos que preceden en el tiempo al autoconsumo y no son achacables a él. La CNC en su informe sobre anteproyecto de Ley del Sector Eléctrico (IPN 103/13) considera que

Defensor del Pueblo                              Recomendación de 4 de julio de 2014, formulada a la Secretaría de Estado de Energía el establecimiento de peajes al autoconsumo podría resultar una medida desproporcionada y carentede justificación, y que no se debe desincentivar el autoconsumo, dado  que  contribuye  a reducir ladependencia energética respecto al exterior. Además, puesto que la tecnología fotovoltaica presentamenores costes de producción que otras, la utilización del autoconsumo por clientes de mayor tamañocontribuye   a   reducir   los   costes   de   producción   con   el   consiguiente   impacto   beneficioso   en   lacompetitividad de la economía española. Esta  Institución  ha  quedado  a la  espera de recibir  el  nuevo  Proyecto  de Real  Decreto. Se  ha considerado oportuno emitir la presente recomendación con objeto de que sea tenida en cuenta en lafutura propuesta. La existencia de «conexión a la red» es el criterio para el establecimiento de las obligaciones de registro   y   pago   de   peajes   a   los   consumidores   acogidos   a   la   modalidad   de   suministro   conautoconsumo. Solo aquellas instalaciones de autoconsumo que se encuentren totalmente aisladas dela red están exentas de las obligaciones de pago y registro que fija la LSE. En la práctica es poco realista que una instalación de autoconsumo esté totalmente aislada de la red. Dado que la energía eléctrica no se puede almacenar, los hogares que tengan instalados panelesfotovoltaicos   necesariamente   habrán   de   consumir   energía   de   la   red   en   los   momentos   en   que   lasinstalaciones no producen, es decir, de noche o en días nublados. Por ello, el criterio para atribuir a las instalaciones de autoconsumo las obligaciones de registro y pago de peajes no debe ser la existencia de conexión a la red. El criterio ha de ser si estas instalaciones vierten o no el excedente de energía no consumida a la red. Cuando un consumidor produce energía eléctrica con el único propósito de consumirla y no vierte a   la   red   el   exceso,   no   se   le   deben   exigir   unos   requisitos   que   en   la   práctica   lo   equiparen   a   unproductor. Cuestión distinta es que el consumidor vierta a la red el exceso de energía producida y noconsumida pues, en tal caso, el consumidor es a la vez productor, por lo que tendría más sentido queparticipase en los costes de la red y también que el establecimiento de un control administrativo sobreeste   tipo   de   instalaciones   que   podría   estar   justificado   por   razones   de   seguridad   de   las   redeseléctricas. Una   instalación   de   producción   que   no   vierta   el   excedente   a   la   red   debe   ser   tratada   como cualquier otra medida de ahorro energético. Al igual que determinados consumidores encienden lachimenea para producir calor (y no utilizan gas ni electricidad para ello, sino recursos naturales) losconsumidores acogidos a la modalidad de autoconsumo emplean la energía solar. Y quienes empleanuna chimenea para producir calor no pagan un impuesto por ello, ni se les exige darse de alta enningún registro público. España es un país con un gran potencial de aprovechamiento de energía solar. La libre utilización de   esta   fuente   de   energía   natural   como   medida   de   ahorro,   no   debe   ser   sometida   a   requisitosadministrativos   ni   cánones   de   ningún   tipo,   máxime   cuando   estos   desincentivan   su   utilización   alhacerla económicamente inviable. Además, no parece adecuado potenciar la instalación de panelessolares en las edificaciones de nueva construcción como medida de ahorro energético para más tardegravarlos con un canon. El sol es una fuente de energía natural y a este respecto ha de tenerse en cuenta que el artículo 45 de la Constitución Española establece, en su apartado 2, que los poderes públicos velarán por la«utilización racional» de todos los recursos naturales con el fin de proteger y mejorar la calidad de lavida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva. De acuerdo con la Constitución, la intervención de los poderes públicos tiene por objeto velar por la «utilización racional» de los recursos naturales. Y este mandato lleva implícito un límite: solo estájustificada la imposición de limitaciones o restricciones en los casos en que los recursos naturalestengan   un   carácter   limitado   y,   en   consecuencia,   su   libre   aprovechamiento   puede   conducir   a   unagotamiento del mismo. Desde esta perspectiva tiene sentido que los poderes públicos ejerzan potestades de control pero no   está   justificada   la   imposición   de  restricciones   a  esta  fuente  de   energía   ni  por   la   necesidad   decontribuir al sostenimiento de las redes (puesto que no se vierte energía a la red) ni por tratarse de un

Defensor del Pueblo                              Recomendación de 4 de julio de 2014, formulada a la Secretaría de Estado de Energía recurso natural escaso, esta Institución entiende que debe permitirse que cualquier consumidor puedaemplear paneles fotovoltaicos como medida de ahorro energético, sin tener que pagar un peaje por laenergía autoproducida y autoconsumida en su propia instalación. Por lo expuesto, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, procede formular las siguientes: RECOMENDACIONES En los casos en que el consumidor esté acogido a la modalidad de suministro eléctrico con autoconsumo y no vierta a la red el excedente de energía producida, 1. No establecer los peajes que gravan la producción de energía eléctrica para autoconsumo. 2. No establecer la obligación de registro administrativo. En   espera   de   la   remisión   de   la   preceptiva   información,   en   la   que   se   ponga   de   manifiesto   la aceptación   de   estas   recomendaciones   o,   en   su   caso,   de   las   razones   que   se   estimen   para   noaceptarlas, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril.